Migrasjonsstrømmene til Europa i 2015 avslørte svakheter i europeisk asyl- og migrasjonspolitikk, og førte til krav om reformer og bedre samarbeid. Fem år senere presenterte EU-kommisjonen nylig et forslag til en ny migrasjonspakt. Denne overordnede strategien omfatter også EØS-landene, inkludert Norge, og staker ut en ny kurs. Det ambisiøse målet er at den skal vedtas av medlemsstatene i løpet av året.
En viktig del av forslaget til migrasjonspakt er å få på plass et bedre system for retur av irregulære migranter og avviste asylsøkere. Nylig hentet EU-kommisjonen inn ISF-forsker Erlend Paasche til å snakke på et møte om politikkutformingen på returfeltet. Tilhørerne utgjorde toppnivået i europeisk utlendingsforvaltning, samt representanter fra sivilsamfunn og FN.
– Migrantene som omfattes av dette retursystemet har – ikke overraskende – en annen opplevelse av det enn politikerne som har gjort vedtakene, men blir i svært liten grad lyttet til. Det er derfor tvingende nødvendig at de som skal lage et nytt system er åpne for kritiske perspektiver fra akademia, sier Erlend.
Gap mellom retorikk og virkelighet
Møtet inngikk som en del av forarbeidet for EU-kommisjonens nye strategi for såkalt «frivillig assistert retur», der irregulære migranter og avviste asylsøkere får insentiver for å etterleve utreiseplikten og reise tilbake til opprinnelseslandet. Temaet for Erlends innlegg var gapet mellom retorikk og virkelighet på dette feltet, og hvorfor beslutningstakere trenger mer kunnskap om returmigranters erfaringer med slike programmer.
Sosiologen Erlend har flere års botid i Midtøsten, og har gjort feltarbeid i Syria, Irak, Kosovo og Nigeria. I løpet av denne tiden har han truffet en rekke migranter som har blitt returnert etter å ha kommet seg til Norge og Europa, og mange som har prøvd å unndra seg retur.
Krever mye av migrantene
Det europeiske retursystemet har som mål å gjøre det mer attraktivt å returnere for migranter som ikke får varig opphold i Europa, men som gjerne har svært dårlige forutsetninger for å etablere seg på nytt i opprinnelseslandet. Blant annet kan migrantene få en begrenset økonomisk returstøtte som er ment å bidra til å gjøre det lettere å etablere seg på nytt etter at de kommer tilbake til opprinnelseslandet.
I Norge er denne returstøtten gradert, slik at den belønner de som søker om assistert retur innen en gitt utreisefrist. Barnefamilier og migranter som anses som særlig sårbare får ekstra støtte. For enkelte land og grupper forplikter også norske myndigheter seg til å gi praktisk hjelp til å finne arbeid, utdanning og bolig i opprinnelseslandet. Selv om slik støtte sjelden er utslagsgivende, er meningen å gjøre det enklere å velge assistert retur.
– Det er lite oppmerksomhet om hvor mye som gjerne kreves av migrantene for å få den støtten de blir lovet i Europa før avreise. Et tungrodd re-integreringsbyråkrati med mange kontrollmekanismer skaper forsinkelser og frustrasjon blant returmigranter. Går det for langt, er det som løftebrudd fra europeiske stater å regne, mener Erlend.
– En vellykket returpolitikk er avhengig av at vi skaper trygge juridiske og menneskerettslige rammer, men også at vi forstår migranters motstand mot retur.
I tillegg understreker han at returmigrantene er en mer sammensatt gruppe enn de ofte fremstilles som. Det varierer hvor mye evne og vilje de har til å etablere seg på nytt i opprinnelseslandet:
– I realiteten er det noen som ønsker å reintegreres i opprinnelseslandet sitt, mens det er andre som ikke ønsker det. I tillegg er det slik at noen har evner og ressurser til å faktisk lykkes med reintegrering, mens andre ikke har det. Handlingsrommet for europeiske politikere er begrenset.
Mål å øke antall returer
En sentral del av den europeiske migrasjonspolitikken har vært den såkalte Dublin-forordningen, som blant annet fastslår at en asylsøknad skal behandles i det første EU-landet asylsøkeren ankom. Dette har ført til et stort press på landene ved EUs yttergrenser hvor mange migranter ankommer, som Hellas og Italia.
Samtidig har mange land en lite effektiv returpolitikk, enten fordi de ikke prioriterer det politisk, fordi de mangler kapasitet og ressurser, eller fordi opprinnelsesstater av diplomatiske eller andre årsaker ikke utsteder reisedokumenter. Uavklart identitet på migrantene kan også skape store vanskeligheter. Alt dette spiller inn i forslaget fra EU-kommisjonen.
– Et overordnet mål med forslaget er å øke antallet returer. Retursystemet er den røde tråden som knytter de ulike elementene i forslaget sammen, forklarer Erlend.
Hurtigbehandling av asylsøkere på yttergrensene er ment å gi raskere retur, det samme gjelder mindre bevegelsesfrihet for asylsøkere. Den nye migrasjonspakten inneholder også et vagt formulert forslag om at stater med gode diplomatiske forbindelser til opprinnelsesstater kan legge til rette for retur av migranter fra et annet Schengen-land i stedet for å ta imot asylsøkere derfra. Dette gir også en pekepinn på hvor vanskelig returfeltet er i praksis, påpeker Erlend.
Prekær og sammensatt utfordring
For å forstå EU-kommisjonens forslag til migrasjonspakt må man forstå Europas utfordringer med retur, understreker Erlend:
– Når under halvparten av EUs asylsøkere innvilges asyl i første omgang, og under halvparten av de med endelig avslag blir returnert, blir dette en prekær og sammensatt politisk utfordring.
Det er to feller forskere i dette feltet må unngå, mener han. For det første må man anerkjenne at en velfungerende returpolitikk er en bærebjelke for suverene staters territoriale kontroll. Enhver asylpolitikk – liberal eller restriktiv – blir meningsløs om alle migranter som ønsker å bli værende, får mulighet til det. For det andre må man som forsker unngå bli fanget av logikken til en voksende returindustri, og beholde et kritisk perspektiv i et politisert minefelt.
Sug etter kunnskap
Norge har stort sett en relativt velfungerende returpolitikk sammenlignet med en del andre stater i Europa, og har investert i eksterne evalueringer og oppdragsforskning. Erfaringen med å evaluere norske returprogram på grunnlag av migranters erfaringer, har gitt kunnskap om hvordan slike program fungerer og hvordan de kan forbedres, mener Erlend.
Erlend har det siste året vært i dialog med norske, svenske, tyske og kanadiske myndigheter, samt OECD, om denne tematikken. Han sier det er et sug etter slik kunnskap i EU nå, og ga klar beskjed på møtet til EU-kommisjonen: Det trengs en mer kunnskapsbasert og realistisk tilnærming på dette feltet, og man må se ut over perspektivet til vertstatene.
– En vellykket returpolitikk er avhengig av at vi skaper trygge juridiske og menneskerettslige rammer, men også at vi forstår migranters motstand mot retur, vet hvordan det går med dem som returnerer, og er åpne for at den politikken ser annerledes ut for opprinnelsesstater, sier Erlend Paasche.
