Når det ikke lønner seg å stå lenge i jobb

På kronikkplass i VG skriver ISF-forsker Axel West Pedersen om det han kaller paradoksale og urimelige effekter i pensjonsreglene for offentlig ansatte som velger å fortsette å jobbe etter at de har fylt 67 år. Under kan kan du lese et mer utfyllende notat han har skrevet om spørsmålet. 

Historien om en samordningfelle

Av Axel West Pedersen, Institutt for samfunnsforskning. 02.11.2017.

En hovedtanke bak pensjonsreformen er at det skal lønne seg å stå lenge i jobb. For ansatte i privat sektor har denne tanken blitt fullt ut realisert. Mens den gamle AFP-ordningen innebar en kraftig subsidiering av tidligpensjonering, er det nye systemet i folketrygden og den nye AFP-ordningen i privat sektor «nøytrale» med hensyn til den enkeltes valg av pensjoneringstidspunkt. De som velger å starte uttaket tidlig må betale for det selv gjennom å akseptere lavere ytelser livet ut, og de som utsetter avgangen fra arbeidslivet og uttaket av pensjon får beholde hele gevinsten selv: I tillegg til å motta lønn i de årene de jobber, får den siste gruppen gleden av at de årlige utbetalingene av pensjon blir større jo lenger de venter med å starte uttaket av opptjente rettigheter.

For de ansatte i offentlig sektor ble det ikke slik. Ved tariffoppgjøret i 2009 mislyktes det for Stoltenberg-regjeringen å få de ansattes organisasjoner med på en avtale om å tilpasse de offentlige tjenestepensjoner til pensjonsreformens prinsipper om alleårsopptjening og nøytralt uttak. Organisasjonene insisterte på å videreføre brutto-prinsippet for offentlig tjenestepensjon – at ordningene garanterer en samlet pensjon inklusive folketrygden på 66 prosent - og å videreføre AFP-ordningen som en tidligpensjonsordning med svake insentivene til å stå i jobb frem til fylte 67 år. Organisasjonene måtte samtidig akseptere at levealdersjusteringen, som reduserer folketrygdpensjonen for alle som er født etter 1943, også skal gjelde for brutto tjenestepensjon. Dog sa avtalen at de offentlig ansatte skulle få anledning til å ta igjen den negative effekten av levealdersjusteringen på brutto tjenestepensjon ved å fortsette i jobb en periode etter fylte 67 år.

De nye reglene for samordning mellom fleksibel folketrygd og offentlige tjenestepensjon, som ble vedtatt av Stortinget 25. juni 2010 og trådte i kraft 1. januar 2011, går imidlertid videre enn dette. I det som vanskelig kan fortolkes som noe annet enn et forsøk på å statuere et eksempel, valgte departementet å utforme reglene slik at de gir helt urimelige og kontraintuitive effekter for offentlig ansatte som fortsetter i stillingen (eller en annen jobb i offentlig sektor) etter at de har nådd den alderen som gjør at de har tatt igjen effekten av levealdersjusteringen. For personer født i 1944 skjer dette når vedkommende fyller 67 år og 1 måned, mens den samme effekten slår inn senere for yngre kohorter. Uansett: å fortsette i jobb etter denne datoen innebærer at tjenestepensjonen (fra SPK eller KLP), som vedkommende har krav på fra avgangstidspunktet og livet ut, blir stadig lavere for hver måned i jobb. Hvis vedkommende jobber lenge nok, vil til slutt all rett til tjenestepensjon bli borte.

To eksempler fra det virkelige liv

Dette har for eksempel skjedd for sykepleier Marie Hoen Harstad (født 1944) hvis sak ble omtalt i VG tidligere i mars 2017. Hun fortsatte å jobbe i den kommunale sykepleien etter at hun fylte 67 år og på forespørsel fra arbeidsgiveren helt frem til i år hvor hun fyller 73 år. Hadde hun gått ved 67 års alder ville hun ifølge beregninger gjort av hennes pensjonsleverandør, KLP fått utbetalt 6 300 kroner i måneden i tjenestepensjon livet ut. Nå har hun i stedet mistet sin rett til tjenestepensjon, og de pensjonsmidlene som gjennom årene har blitt avsatt på hennes vegne blir værende i KLP.

Et annet eksempel er Unni Bjelland (født 1944), jurist og ansatt ved Sentralskattekontoret for Storbedrifter. Da hun fylte 67 år våren 2011 hadde hun 10 års opptjening i Statens pensjonskasse (SPK). Hun valgte å fortsette å jobbe i staten også etter at hun fylte 70 i 2014. Gitt at hun slutter å jobbe når hennes nåværende arbeidskontrakt går ut 1. februar 2018, vil hun ha oppnådd 17 års opptjening i SPK. I denne perioden har hun selv betalt 2 prosent av sin lønn til Pensjonskassen og hennes arbeidsgiver har innbetalt langt større beløp. Likevel betyr de spesielle samordningsreglene, som trådte i kraft fra 1. januar 2011, at hun nå har mistet all rett på tjenestepensjon fra SPK, ene og alene fordi hun har fortsatt å jobbe så lenge i offentlig sektor etter at hun fylte 67 år og 1 måned. Ikke bare går hun glipp av tjenestepensjon i de årene hun jobbet, hun mister all rett til tjenestepensjon fra og med det tidspunktet hun til slutt går av og livet ut. Den samordnete tjenestepensjonen blir, som for Marie Hoen Harstad, på 0 kroner.

Hadde Unni Bjelland i stedet sluttet å jobbe og startet uttaket av pensjon fra SPK da hun fylte 67 år og 1 måned, ville hun hatt krav på en månedlig netto tjenestepensjon på om lag 6 000 kroner fra SPK livet ut – selv om hun på daværende tidspunkt bare hadde 10 års opptjening i SPK. [1]

Nærmere om mekanismen

Mekanismen bak denne både urimelige og kontraintuitive effekten er en ny bestemmelse i Samordningsloven som ble foreslått i Prop. 107 L (2009-2010) og i første omgang gjort gjeldende for offentlig ansatte født mellom 1944 og 1953. Bestemmelsen ble sammen med en rekke andre endringer i Samordningsloven og Lov om Statens pensjonskasse vedtatt av Stortinget i 2010, og den trådte i kraft fra 1. januar 2011.

Når det gjelder størrelsen på det såkalte samordningsfradraget sier den nye bestemmelsen i Samordningslovens § 24 tredje ledd: «Dersom tjenestepensjonen tas ut etter fylte 67 år, benyttes forholdstallet på uttakstidspunktet.»

Forholdstallet er en viktig størrelse i den reformerte folketrygden. Det brukes for å iverksette både levealdersjusteringen og prinsippet om nøytralt uttak i forhold rettigheter som er opptjent under det gamle opptjeningssystemet. Mens det forholdstallet som skal brukes på brutto-tjenestepensjon aldri kan bli lavere enn 1[2], skal det faktiske forholdstallet ved avgangstidspunktet brukes på samordningsfradraget – også selv om det er lavere enn 1.

Man kan si at ideen med bestemmelsen er å samordne med den folketrygdpensjon den ansatte ville hatt krav på hvis vedkommende hadde valgt å utsette uttaket av folketrygdpensjon til tidspunktet for avgang og uttak av tjenestepensjon. For personer født i 1944 har forholdstallet sunket til 0,668 ved fylte 73 år og da blir samordningsfradraget (den hypotetiske folketrygdpensjonen) svært stort og gjerne høyere enn de 66 prosent som er brutto-målsetningen i offentlig tjenestepensjon (forutsatt full opptjening). Dermed går den samordnete tjenestepensjonen i null, også selv om vedkommende eventuelt har benyttet sin rett til å starte uttaket av folketrygdpensjon tidligere – for eksempel ved 67 år eller ved den alderen der forholdstallet når verdien 1. For de som har startet uttaket av folketrygd før avgangstidspunktet blir den samlede årlige pensjonen fra avgangstidspunktet og livet ut vesentlig lavere enn 66 prosent.

I avtalen mellom partene fra tariffoppgjøret i 2009 var det tatt inn en formulering om prinsippene for samordning mellom fleksibel, nøytral folketrygd og tjenestepensjon:

«Beregning av tjenestepensjon – herunder samordning med alderspensjon i folketrygden – skal skje slik at tjenestepensjonen ikke påvirkes av når den nye fleksible alderspensjonen fra folketrygden tas ut.»

Dette er et fornuftig og rimelig prinsipp. Hvis den statsansatte velger å ta ut pensjon fra folketrygden allerede ved 62, så blir den årlige ytelsen fra folketrygden svært lav. Da kan ikke den ansatte forvente at tjenestepensjonen skal kompensere for dette og opprettholde sin garanti om 66 prosent i brutto pensjon. I det gjeldende regelverket har dette blitt fulgt opp ved en regel om at det ved et tidlig uttak av folketrygdpensjon skal samordnes med den folketrygdpensjonen som ville kommet til utbetaling hvis uttaket hadde startet ved 67 år.

Avtalen med organisasjonene innebar videre at de offentlig ansatte skulle ha anledning til å kompensere for levealdersjusteringen av både brutto og netto tjenestepensjon ved å jobbe lenger, men ikke mer enn det som trengs for å ta igjen effekten av levealdersjusteringen (1 måned for personer født i 1944 og 12 måneder for personer født i 1953, for eksempel). Når denne kritiske alderen nås skal forholdstallet som brukes på brutto-pensjonen fryses ved verdien 1.

Det sies derimot ingenting i avtalen med organisasjonene om hva som skal skje med forholdstallet som brukes på samordningsfradraget, og det er her departementet valgte å slå til med bestemmelsen om at det forholdstallet som brukes på samordningsfradraget skal fortsette å falle frem til tidspunktet for uttak av tjenestepensjon (og avgang fra stillingen jvf Samordningslovens § 24, tredje ledd) med negative konsekvenser for den samordnete pensjonen. Regelen, som departementet foreslo, tar ganske visst ikke hensyn til det faktiske uttakstidspunktet, men derimot til det senest mulige tidspunktet for uttak av folketrygdpensjon. Selv om dette formelt sett er forenelig med det prinsippet som ble formulert i avtalen, er det ikke den eneste mulige fortolkningen, og det er en fortolkning som i beste fall er på kant med det som må ha vært intensjonen: å basere samordningen på størrelsen av pensjonsbeholdningen i folketrygden heller enn på størrelsen av de årlige ytelsene som i tillegg avhenger av valget av uttakstidspunkt.

Regelen innebærer at det i liten grad lønner seg å fortsette i jobb etter at den ansatte har nådd alderen der forholdstallet passerer 1. Ganske visst mottar vedkommende lønn i denne perioden, men en stor del av den lønnen som utbetales frem til avgangstidspunktet motsvares av et stadig økende tap av pensjonsrettigheter slik at den reelle netto-gevinsten ved å fortsette i jobb blir svært beskjeden.

Et helt absurd utslag av de samme reglene er at de fører til et tilsvarende tap av pensjonsrettigheter hvis man etter å ha vært pensjonert noen år – for eksempel fra fylte 67 år - kommer tilbake og jobber bare en kort periode på ordinære ansettelsesvilkår for sin gamle arbeidsgiver (eller for en annen offentlig arbeidsgiver). Når et slikt ansettelsesforhold avsluttes blir tjenestepensjonen omregnet med utgangspunkt i den nye avgangsalderen og hele eller deler av tjenestepensjonen vil da gå tapt.

Svak begrunnelse

Regelen strider altså både mot rimelighetsbetraktninger, alminnelig sunn fornuft og mot den generelle målsetningen bak pensjonsreformen om å stimulere til lengere yrkeskarrierer. Det er vanskelig å forstå det på noen annen måte enn at departementet ønsket å statuere et eksempel og å vise organisasjonene hva det brutto-prinsippet, som organisasjonene insisterte på å bevare, kan innebære i sin ytterste konsekvens.

I stortingsproposisjonen (Prop. 107 L (2009-2010)) gis det nesten ingen argumentasjon for at denne løsningen er valgt fremfor en løsning der det det brukes samme forholdstall på samordningsfradraget som på brutto-pensjonen. Det nærmeste man kommer er det følgende avsnitt der departementet «svarer» på innvendinger i organisasjonene høringsuttalelser:

«Flere høringsinstanser mener imidlertid at samlet pensjon skal øke som følge av at folketrygden øker ved fortsatt arbeid etter at brutto tjenestepensjon utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Departementet viser til at tariffpartene i offentlig sektor ikke ble enige om å innføre fleksibelt nøytralt uttak av offentlig tjenestepensjon, men å videreføre dagens bruttoordning som blant annet innebærer at en ikke får høyere pensjonsnivå utover full opptjening selv om en fortsetter i arbeid. Å begrense samordningsfradragene når forholdstallet i folketrygden er lavere enn 1 ville medført at det ble innført fleksibilitet oppover i de offentlige tjenestepensjonsordningene, og vi ville fått en ny samordningsfordel. Departementet viser for øvrig til at det som hovedregel skal være samsvar mellom samordningsfradragene og den folketrygden som utbetales» (s 26).

Argumentasjonen er villedende på flere punkter. Det er riktig at partene ved tariffoppgjøret ble enige om ikke å innføre en ordning med fleksibelt, nøytralt uttak av tjenestepensjon – bortsett fra anledningen til å ta igjen effekten av levealdersjusteringen. En ordning med nøytralt uttak av tjenestepensjon ville innebære at man tillot forholdstallet som brukes på brutto tjenestepensjon (og på samordningsfradraget) å falle under 1. Her er det imidlertid bare snakk om å fryse forholdstallet som brukes på samordningsfradraget ved 1 tilsvarende det forholdstallet som brukes på bruttopensjonen. En slik ordning ville ikke innebære full «fleksibilitet oppover» og ikke – i noen meningsfull forstand – utgjøre noen «ny samordningsfordel».

Mangelfull informasjon

Det er videre påfallende at den negative effekten av den valgte løsningen for ansatte som fortsetter å jobbe etter å ha nådd et forholdstall på 1 blir ikke belyst i det hele tatt i proposisjonen. Det blir fremlagt en lang rekke regneksempler på virkningene av ulike sider ved det nye regelverket, men ingen steder er det vist eksempler der forholdstallet for samordningsfradraget er lavere enn 1. Stortingspolitikerne har derfor ikke hatt noen sjanse for å forstå dette aspektet ved det regelverket som de vedtok 25. juni 2009.

På SPKs hjemmeside er denne effekten omtalt. Her gis det en advarsel om at man bør vente å ta ut folketrygdpensjonen til tidspunktet for uttak av tjenestepensjon, men det skapes her et misvisende inntrykk av at problemet bare oppstår hvis man velger å ta ut folketrygdpensjonen før man fratrer sin stilling og starter uttaket av tjenestepensjon. De nye reglene gir imidlertid den samme negative effekten på netto tjenestepensjon for alle som står i jobb etter å ha nådd forholdstall 1. De som tar ut folketrygd og tjenestepensjon samtidig merker riktignok ikke effekten på samlet årlig pensjon, ettersom brutto-garantien da blir innfridd ved at den stadig lavere tjenestepensjonen blir erstattet av en tilsvarende høyere ytelse fra folketrygden. Men fordi uttak av folketrygd er nøytralt (tidspunktet for uttak av folketrygd spiller ingen rolle for størrelsen på den ytelsen over livet), vil disse tape akkurat like mye tjenestepensjon (og dermed samlet pensjon over et livsløp) som de som tok ut folketrygd tidlig.

Kunne lett vært unngått

Poenget er at rettighetene i den nye folketrygden er å betrakte som en pensjonsbeholdning som du kan velge om du skal starte å ta ut tidlig eller sent. Valget av uttakstidspunkt påvirker ikke størrelsen på dine rettigheter og da blir det helt urimelig å la samordningen bero på størrelsen av de årlige ytelsene gitt et hypotetisk senest mulig uttak, samtidig med avgang fra stillingen i offentlig sektor.

Departementet kunne - som allerede antydet - enkelt ha løst problemet og unngått denne åpenbare urimeligheten ved å også begrense forholdstallet som benyttes for samordningsfradraget nedad til 1. Denne løsningen ville vært helt i tråd med prinsippet fra tariffavtalen i 2009 om at størrelsen på samordningsfradraget ikke skal være påvirket av valget av tidspunkt for uttak av folketrygdpensjon.  I Unni Bjellands tilfelle ville denne løsningen innebære at hun hadde krav på i underkant av 100 000 kroner i årlig pensjon livet ut fra SPK, gitt at hun fratrer stillingen 1. februar 2018.

Det er viktig å understreke at en slik alternativ regel ikke ville innebære innføringen av et helt nøytralt system for uttak av tjenestepensjon etter fylte 67 år. Den tjenestepensjonen som den ansatte går glipp av ved å fortsette å jobbe etter å ha nådd et forholdstall på 1, ville heller ikke med denne regelen komme tilbake i form av høyere årlige ytelser fra og med uttakstidspunktet. De berørte offentlig ansatte ville ikke fått noen nye fordeler som de ikke hadde fra før og som deres organisasjoner i realiteten hadde frasagt seg ved forhandlingene i forbindelse med tariffoppgjøret i 2009.

Mer enn bare uheldig (for samfunnet) og urimelig (for den enkelte)?

Det er ikke utenkelig at dette aspektet ved samordningsreglene kan være i strid med Grunnlovens forbud mot lovgivning med tilbakevirkende kraft og/eller ekspropriasjon uten erstatning. Det er i så fall snakk om såkalt uegentlig tilbakevirkning der domstolene erfaringsmessig stiller strenge krav om at inngrepene i etablerte rettigheter skal være «særlig urimelige eller urettferdige».

Et kjernespørsmål er om det er snakk om et tap også i den forstand at de berørte statsansatte faktisk kommer dårligere ut som følge av de endringene som trådte i kraft 1. januar 2011 enn de ville gjort under dette gamle regelverket. Det mener jeg er tilfellet her. De offentlig ansatte i fødselskohortene 1944 til 1953, som i første omgang er omfattet av de nye samordningsreglene, blir på grunn av innføringen av nye regler fra 2011 vesentlig dårligere stilt enn alle tidligere kohorter av offentlig ansatte gitt at de får tilbud om og velger å fortsette i sin jobb mellom 67 og 70 år og særlig etter fylte 70 år.

Helt fra folketrygdens etablering i 1967 har alderspensjonen blitt utbetalt uavkortet til alle personer fra og med fylte 70 år – uten prøving mot arbeidsinntekt. Det har altså alltid vært en helt ubetinget rett til å motta folketrygdens alderspensjon fra fylte 70 år uten avkortning mot arbeidsinntekt – og uten negative konsekvenser for størrelsen på netto tjenestepensjon. 

Da pensjonsalderen i folketrygden i 1973 ble senket til 67 år ble uttak av pensjon mellom 67 og 70 år gjort betinget av reduksjon eller bortfall av arbeidstid. Disse reglene ble senere endret til en prøving mot størrelsen på arbeidsinntekten: først med et fribeløp på 1G og 50 prosent avkortning og senere med et fribeløp på 2G og avkortning med 40 prosent. Statsansatte som fortsatte å jobbe etter fylte 67 fikk nå (hvis ikke lønna var for høy) utbetalt en avkortet alderspensjon fra folketrygden på toppen av lønna fra og med 67 år og fulle ytelser fra folketrygden på toppen av lønn hvis de fortsatt å jobbe etter fylte 70 år – vel å merke uten at det fikk negative konsekvenser for størrelsen på netto tjenestepensjon og den samlede samordnede pensjon fra det tidspunkt de gikk av.

I årene opp til pensjonsreformens ikrafttreden gikk Stortinget et langt skritt videre og fjernet helt avkortning av folketrygdpensjon mot arbeidsinntekt fra 67 år. Dette gjaldt for kohortene født mellom 1940-43. Man kan si at prinsippet om nøytralt uttak ble innført for dem på den måten at de fikk utbetalt full folketrygdpensjon uansett om de valgte å jobbe videre eller ikke. Statsansatte i disse årgangene som fortsatte å jobbe etter fylte 67 år fikk utbetalt full alderspensjon fra folketrygden fra fylte 67 år på toppen av lønn og likevel fikk de fortsatt oppfylt brutto-garantien på 66 prosent fra det tidspunktet de valgte å gå av og starte uttaket av tjenestepensjon.

For medlemmer av 1944-årgangen og fremover har vilkårene blitt endret nok så dramatisk til det verre. Nå blir tjenestepensjonen sterkt redusert eller tatt helt bort for personer som jobber såpass lenge – uansett om vedkommende har valgt å starte uttaket av folketrygdpensjon tidlig eller ikke. Selve muligheten til å kunne samle sine opptjente rettigheter i folketrygden over en kortere periode og på denne måten oppnå høye årlige ytelser fører til tap av tjenestepensjonsrettigheter.

Man kan si at prinsippet om nøytralt uttak alltid har vært delvis gjeldende i folketrygden (fra og med fylte 70 år), og det ble innført helt generelt fra 2008 da avkortningen mot arbeidsinntekt i intervallet 67-70 år ble fullstendig avviklet. Det som skjedde med reformen av folketrygden i 2011 vare bare at prinsippet om nøytralitet blir kombinert med fleksibilitet: at du selv kan velge når du vil starte uttaket mellom 62 og 75, men med en mekanisme (forholdstallet) som sikrer at den forventede summen av ytelser over livet uansett blir den samme. Innføringen av fleksibilitet fra 2011 ga altså ikke pensjonistene nye rettigheter i og for seg – bare større fleksibilitet med hensyn til når de vil ta ut sine rettigheter. Å samordne tjenestepensjonen mot det den årlige pensjonen fra folketrygden som ville blitt utbetalt om fleksibiliteten hadde vært anvendt på en bestemt måte (utsatt uttak) er ulogisk og en helt urimelig inndragelse av opptjente rettigheter til tjenestepensjon. I den nye folketrygden kunne fleksibiliteten like gjerne stoppet ved 70 år, slik at utbetalingen av alderspensjon uansett starter da (slik tilfellet er i Sverige), og i så fall ville det ikke blitt noe ytterligere tap av tjenestepensjon ved å fortsette å jobbe etter fylte 70 år.

Nytt høringsnotat om videreføring av regelverket

De nye samordningsreglene, som ble vedtatt i 2010, gjaldt i første omgang bare for kohortene født mellom 1944 og 1953. I et nytt høringsnotat av 21.09.2017 foreslår Arbeids- og sosialdepartementet å la de samme reglene gjelder også for de kohortene som kommer helt eller delvis inn under det nye opptjeningssystemet i folketrygden – altså for alle offentlig ansatte som er født i 1954 eller senere. Høringsnotatet gir ingen begrunnelse for dette aspektet ved regelverket og heller ikke i dette dokumentet blir de potensielle virkningene for individuelle ansatte som jobber videre i offentlig tjeneste etter fylte 70 belyst.

Likevel gir den fremtidige stortingsbehandlingen av et konkret lovforslag om nye samordningsregler for ansatte født i 1954 og senere håp om at alle sider ved både de gjeldende og de nye samordningsreglene blir belyst. Stortinget vil dermed få en sjanse til å rette opp på de åpenbart urimelige aspektene ved regelverket som ble vedtatt i 2010 og gjort gjeldende for offentlig ansatte født mellom 1944 og 1953.